Mercedes (B), 1 de Junio de 2018
VISTO
La sanción de la ordenanza N° 8036/18 que adhiere a la Ley Provincial N° 14984, y,
CONSIDERANDO:
I.- Vigencia del Ordenamiento Jurídico que regula los municipios:
Que, la ley 14.984 en su primer artículo, que modifica el art. 2° de la ley 13.295 hace una invitación a los municipios de la provincia de Buenos Aries a pronunciar su adhesión al llamado Régimen Provincial de Responsabilidad Fiscal.
Que del concepto de “invitación”, analizado desde la técnica legislativa podemos reafirmar 2 aspectos: En primer lugar esta nueva ley no deroga las leyes que regulan el funcionamiento de los municipios, ni deroga a la madre de todas las leyes que para el régimen municipal es la Ley 6769/58 (Ley Orgánica de las Municipalidades). Consecuentemente todas las competencias y facultades otorgadas a los municipios por el ordenamiento jurídico, se mantienen intactas.
En segundo lugar, la ley 14.984 le otorga a los municipios una posibilidad -adherir o no- a un régimen especial vinculado con la elaboración, presentación, límites y ejecución presupuestaria, estableciendo en el referido texto normativo condicionamientos, principalmente vinculados con el acceso al crédito.
Por lo dicho, es una facultad de los Municipios acogerse o no a un marco restrictivo desde el punto de vista presupuestario, que cada Departamento Ejecutivo valorará en función de su situación particular analizando su situación económico financiera.
II.- Invasión de una competencia excluyente del Departamento Ejecutivo.
Que el procedimiento seguido por el Honorable Concejo Deliberante claramente invade la competencia propia del Departamento Ejecutivo, quien conserva la iniciativa de manera exclusiva y excluyente, en una materia tan sensible con lo es la elaboración, proyección, ejecución de los recursos municipales y gastos presupuestarios, configurando de tal modo un choque de atribuciones que impide su viabilidad.
Que existe doctrina del Honorable Tribunal de Cuentas como de la Asesoría General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires que avala lo dicho, expresando que en situaciones como las que motivan el presente veto, el Honorable Concejo Deliberante se excedió en sus atribuciones legales, por la condición del Departamento Ejecutivo de administrador general de la comuna según los términos el artículo 107º de la Ley Orgánica de las Municipalidades.
III.- Inconstitucionalidad:
Que el artículo 11° de la ley 14.984 que sustituye el Artículo 8° de la Ley 13.295 es manifiestamente inconstitucional, generando un situación de ajuste a las políticas municipales principalmente cuando se atraviesan situaciones de crisis de tipo económica: “Los municipios se comprometen a que el nivel de endeudamiento de los mismos sea tal que en cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el diez por ciento (10%) de los recursos corrientes…”
Esta limitación viene a recortar el margen de endeudamiento otorgado por los constitucionalistas a los Municipios en el art. 192° inc. 3° de la Carta Magna Provincial: “No podrá autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Municipalidad, sino por ordenanza sancionada en la forma que determina el inciso anterior; pero en ningún caso podrá sancionarse ordenanza de esta clase cuando el total de los servicios de amortización e intereses, afecte en más del 25 por ciento los recursos ordinarios de la Municipalidad”.
No siendo el punto una preocupación inmediata de la Municipalidad de Mercedes, que mantiene sus cuentas saneadas y libres de deuda, no podemos dejar de vislumbrar en este recorte de derechos la aplicación de recetas que escapan a la realidad de los municipios y asumen una singular apariencia a las políticas del Fondo Monetario Internacional.
IV.- Vulneración de la autonomía municipal:
Que, la autonomía municipal es una vieja batalla del municipalismo en todo el país. Con mayor, menor o relativo éxito, la impronta de los municipios ha cambiado en las últimas décadas, asumiendo los mismos la delegación de un sinnúmero de competencias provinciales. Desde el retorno a la democracia en 1983, los distintos gobiernos provinciales han venido dando pasos en favor de ampliar las autonomías municipales, en consonancia con el Articulo 123º de la Constitución Nacional, así es que se ha ido desarticulando el centralismo en la toma de decisiones, como en el manejo de los recursos económicos, para ir cada día mas a un esquema de mayor descentralización, que lamentablemente debemos decir que el actual gobierno provincial ha desandado tal camino, no solo con el “pacto fiscal”, sino también con la eliminación del Fondo de Seguridad como el Fondo de Infraestructura Municipal o los limites que ha impuesto en el uso del Fondo de Financiamiento Educativo.
En nuestra provincia nos queda un largo camino por recorrer, sin embargo entendemos que la sanción de normas, como la ley 14.984 constituyen un retroceso hacia regímenes más centralizados, unitarios y paternalistas, creando condicionamientos que restringen en forma directa el accionar de los intendentes. A su vez, es preciso mencionar que la intromisión normativa vulnera el espíritu y letra de las competencias que la legislación provincial le otorgó a los Concejos Deliberantes y a las organizaciones representativas de los trabajadores, como quedará demostrado en los puntos subsiguientes.
V. Fecha incierta para la elevación del Presupuesto.
Que, una clara restricción y/o condicionamiento de las facultades propias de los municipios y que afecta el proceso administrativo y organizativo de los mismos, es la vulneración del artículo 109 de la ley Orgánica de las Municipalidades: “Corresponde al Departamento Ejecutivo proyectar las ordenanzas impositivas y el presupuesto de gastos y recursos debiendo remitirlo al Concejo con anterioridad al 31 de octubre de cada año”; el artículo 54 del Reglamento de Contabilidad con consonancia, prescribe: “Corresponde al Departamento Ejecutivo proyectar la Ordenanza General de Impuestos, como así también el Cálculo de Recursos y el Presupuesto de Gastos para cada Ejercicio (artículos 183*, inciso 5º de la Constitución y 109 de la Ley Orgánica Municipal)…” .
Es preciso decir que se produce una claro conflicto normativo cuando se coteja la redacción de los artículos 3° y 13° de la modificada Ley 13.295 que supedita la elevación presupuestaria a una fecha incierta, solo indicando un plazo de 30 días, desde el momento en el cual el Gobierno Provincial remite al Consejo Provincial de Coordinación Presupuestaria y Fiscal Municipal, el marco macrofiscal para el futuro ejercicio. A su vez, el Gobierno Provincial tiene un plazo de 30 días desde el momento de la elevación del presupuesto provincial para informar el marco macrofiscal. Esta situación pone en serios riesgos a los municipios de dilatar el tratamiento del Cálculo de Recursos y Gastos, impidiendo a los Departamentos Ejecutivos elaborar con tiempo la propuesta para ser elevada a los Concejos Deliberantes y a su vez acotar el tiempo de tratamiento por parte de los señores concejales, corriendo el riesgo de tener que iniciar el futuro ejercicio sin presupuesto aprobado y teniendo que prorrogar el presupuesto del ejercicio anterior.
V.- Congelamiento de cargos y vacantes
Que, el nuevo Artículo 6° de la Ley 13.295 resulta contundente al supeditar la incorporación de personal a factores que son determinados por la autoridad de aplicación (claro ejemplo de quita de autonomía): “Los municipios se comprometen a no incrementar la relación de cargos ocupados en el Sector Público (en planta permanente, temporaria y contratada) existente al 31 de diciembre de 2017, respecto a la población determinada por la Autoridad de Aplicación para cada Partido…”
Ésta atribución, es propia de los intendentes cuando proyectan en su presupuesto la cantidad de vacantes necesarias para cumplir con los servicios anuales; pero a su vez es una clara competencia de los Concejos Deliberantes al momento de expedirse mediante la Ordenanza de Recursos y Gastos para el futuro ejercicio.
VI.- Imposibilidad de proyectar la carrera municipal
Que el análisis exhaustivo del precitado artículo nos lleva a concluir que la carrera municipal se ve absolutamente acotada y condena la promoción de los trabajadores a variables que exceden a su desempeño y derechos, cuando se pretende “… no incrementar la relación de cargos ocupados en el Sector Público (en planta permanente, temporaria y contratada)…”
Este punto es otro claro ejemplo de conflicto normativo con la Ley 14.656 que garantiza la promoción de los trabajadores y de aquellas medidas que se hayan adoptado en los respectivos convenios colectivos de trabajo.
VII.- Tope al gasto primario. Ajuste a los trabajadores municipales.
Que, otro claro condicionamiento tiene redacción en el modificado artículo 5° de la ley 13.295 que fija un techo a la elaboración, aprobación y ejecución presupuestaria, ajustándola a la tasa del Índice de Precios al Consumidor, desconociendo los programas de gobierno municipales, con sus diferentes etapas de ejecución, y las facultades del Intendente Municipal y Presidente del Concejo Deliberante que sólo encuentran su límite en materia de gastos en el presupuesto votado y aprobados por los concejales. (art. 118 de la L.O.M.).
A su vez, el nuevo Artículo 5° bis es concluyente:
“La tasa nominal de incremento del gasto primario no podrá superar la tasa de aumento del Índice de Precios al Consumidor (IPC) en aquellos municipios que en el año previo al que se realice la valoración de la evolución del gasto presenten el presupuesto ejecutado o proyectado al cierre (base devengado) con resultado corriente primario deficitario.”
Teniendo en cuenta que este índice económico (IPC) debe aplicarse al presupuesto, tanto en su etapa de elaboración, aprobación y ejecución, nos encontramos con un techo fijado por variables que escapan a la realidad y criterio de los Municipios.-
Seguidamente el artículo 5° ter, para los municipios de mejor situación parece premiarlos con la aplicación de otro índice:
“A partir del Ejercicio Fiscal 2020, para aquellos municipios que ejecuten el presupuesto (base devengado) con resultado financiero superavitario en el año previo al que se realice la valoración de la evolución del gasto, la tasa nominal de incremento del gasto corriente primario no podrá superar la tasa de crecimiento nominal del Producto Bruto Geográfico (PBG).
Como excepción a lo dispuesto en el párrafo anterior, cuando la variación del Producto Bruto Geográfico (PBG) en términos reales sea negativa la tasa de crecimiento del gasto corriente primario no podrá superar la variación en el Índice de Precios al Consumidor (IPC).”
Los salarios de los trabajadores municipales forman parte del gasto corriente primario, como también contrataciones de cooperativas de trabajo, los contrataciones de profesionales de la salud, las contrataciones de técnicos vinculados a materias específicas, a lo que debemos sumarle todas las compras de bienes de capital y de uso ordinario que ejecuta la comuna. Claramente la suerte de todos los trabajadores se ve atada a variables macroeconómicas, quitando la vinculación directa, estratégicas y de previsión que puedan definirse desde los Municipios.
VIII.- Restricción a las negociaciones paritarias.
Que, lo antedicho no resiste el menor análisis sobre la suerte que correrán las mesas de negoción paritaria, posicionando a su conformación en meros espectadores de aquellas variables exógenas dictadas desde el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires.
Que un claro ejemplo fue lo que ocurrió este año, que el Ministerio de Economía fijó una pauta salarial en el marco macrofiscal para el 2018 del 10 %, atento a lo previsto en el Presupuesto Nacional. Como luego el propio gobierno nacional amplio la pauta inflacionaria prevista para el año del 10 al 15% es que le permitió la Provincia a los Municipios negociar acuerdo salariales que llegaran a ese 15%, como lo terminaron haciendo todos los Municipios que sus gobiernos responden a la Alianza Cambiemos y como la Provincia hoy se encuentra haciendo en la negociación salarial con docentes, judiciales, médicos, estatales, etc.
Que la adhesión al pacto fiscal hubiese impedido el actual acuerdo paritario que se dio en la Municipalidad de Mercedes de un 21,3 % sobre el básico, porcentaje que se encuentra por encima de la pauta Nacional y Provincial.
IX.- Condicionamientos a los Concejos Deliberantes y Mayores Contribuyentes. Tasas Municipales
Las fijación de tasas municipales, es una de las competencias más exclusivas de los municipios, y la valoración de su cuantía depende claramente de factores muy locales por las características e idiosincrasia propias de cada Partido. La Ley Orgánica de las Municipalidades en su artículo 93° y ssgtes., como la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, prevén la conformación de una asamblea entre Concejales y Mayores contribuyentes para éste fin. El artículo 193° de la Carta Magna Provincial dice:
“Las atribuciones expresadas tienen las siguientes limitaciones:… inc. 2°: Todo aumento o creación de impuestos o contribución de mejoras, necesita ser sancionado por mayoría absoluta de votos de una asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de mayores contribuyentes de impuestos municipales…”
El nuevo Artículo 7° bis de la Ley 13.295, a contramano del mandato constitucional condiciona la fijación de tasas a la suscripción de convenios interjurisdiccionales:
”La Provincia y los municipios concertarán la implementación de políticas tendientes a disminuir los gravámenes que recaigan sobre la producción.
Los municipios procurarán la implementación de políticas y la suscripción de convenios interjurisdiccionales tendientes a homogeneizar y armonizar las bases imponibles y alícuotas, en particular en las denominadas Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene; Tasa por Alumbrado, Barrido y Limpieza y Tasa de Conservación, Reparación y Mejorado de la Red Vial Municipal o tributos municipales asimilables.
Los municipios remitirán a la Autoridad de Aplicación las ordenanzas fiscales e impositivas sancionadas para el ejercicio fiscal correspondiente y cada vez que se modifiquen. La misma será responsable de publicar de manera periódica indicadores relativos a la presión tributaria legal municipal.”
Por más noble que parezca el espíritu del legislador, estamos frente a una nueva quita potestades a los concejos deliberantes, y a la asamblea de mayores contribuyentes, supeditando los ingresos municipales a negociaciones y acuerdos que desconocen las condiciones de nuestros contribuyentes y las políticas propias y de fomento que se quiera dar en cada distrito.
X.- Acceso al crédito condicionado a la adhesión.
Que la incorporación del Artículo 8° bis a la Ley 13.295, con independencia de el porcentaje de endeudamiento fijado en el 10 % sobre los recursos corrientes que fuera establecido en el Artículo 8° y al cual hiciéramos referencia en el Punto III de estos considerandos, avanza aún mas prescribiendo lo siguiente:
“Los municipios para acceder a operaciones de endeudamiento y/u otorgar garantías y avales, y/o suscribir contratos de fideicomisos, con independencia del agente financiero a contratar y las garantías ofrecidas, deberán contar con la autorización de la operación expedida por la Autoridad de Aplicación en oportunidad de emitir el informe técnico dispuesto por el artículo 10 de la Ley N° 12462, quien efectuará un análisis a fin de autorizar tales operaciones en consonancia con las pautas contenidas en la presente Ley.
Para poder acceder a las operaciones aludidas en el párrafo anterior y/o recibir asistencia financiera provincial y/o nacional, será condición necesaria para los municipios estar adherido al Régimen Provincial de Responsabilidad Fiscal Municipal con las modificaciones, sustituciones e incorporaciones que determina la presente norma, y adicionalmente, no incumplir los principios y parámetros establecidos en la presente Ley…”
Este segundo párrafo impone un mandato extorsivo para el acceso al crédito, condicionando su acceso si y solo si se adhiere al Régimen Provincial de Responsabilidad Fiscal Municipal (Pacto Fiscal).
XI.- Condiciona la utilización de herramientas finacieras para la adquisición de bienes de capital.
Siguiendo la misma línea de análisis del punto anterior, el párrafo 4° de la citada artículo 8° bis establece
“…Adicionalmente, para acceder a operaciones de leasing y/o compras a plazo, los municipios deberán estar adheridos al presente régimen y obtener una autorización emitida por la Autoridad de Aplicación…”
Las operaciones de leasing constituyen una herramienta financiera muy útil para los municipios, a la cual se apela en muchas oportunidades para la compra de maquinaria pesada. Los municipios tienen a su cargo la prestación de muchos servicios que son esenciales y vitales, como por ejemplo los servicios sanitarios, que no pueden especularse al momento de sufrir imponderables las maquinarias existentes. Quitar esta posibilidad es otra clara extorsión para los municipios.
XII. Conclusiones:
Que, sin perjuicio de todas las consideraciones generales expuestas y las medidas que consideramos extorsivas e inconstitucionales de la Ley 14.983, el Municipio de Mercedes no se encuentra en una situación de extrema necesidad financiera y económica como para renunciar a las facultades de autonomía otorgadas por nuestro marco normativo Nacional y Provincial, teniendo a la fecha los siguientes indicadores:
a) La deuda consolidada representa el 0,01% del presupuesto municipal para el 2018.
b) Los intereses de dicha deuda representan el 0,001 % del presupuesto municipal del corriente año.
c) La deuda flotante representa el 1% del presupuesto municipal para el presente ejercicio, la cual fue abonada en su totalidad en el mes de febrero de este año.
d) La planta de personal político representa menos del 4,5 % del total de la planta de trabajadores y no se incrementó en un solo cargo en los últimos tres años.
e) La planta de personal permanente no se incrementó en un solo cargo en los últimos tres años.
f) La planta de personal temporario (jornalizados y destajistas) se incrementó en 6 cargos, pasando de 205 a 211, y fue debido a la municipalización del estacionamiento medido, lo que representó un aumento en cargos de 0,5% del total de la planta de trabajadores municipales.
g) La alícuota de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene se redujo de un 0.9% al 0.4% o sea un 125%, y se creó un régimen para monotributistas que también tuvo importantes rebajas.
h) La Tasa de Alumbrado se actualizo según el incremento que dispuso la Gobernadora Vidal del kilovatio, o sea la energía necesaria para dar dicho servicio, pero no llego en estos tres años a equipararlo, ya que entre el 2015 y 2017 el kilovatio subió un 517,65% y la tasa de alumbrado un 259,71%, o sea prácticamente la mitad.
i) La Tasa de Conservación, Reparación y Mejorado de la Red Vial Municipal entre el 2015 y 2017, se actualizo por debajo de la inflación, según INDEC, acumulada de esos años, no llevando una mayor carga sobre los productores rurales, mientras que la Provincia de Buenos aumentó de manera desmedida el inmobiliario rural.
j) Dejamos para el final analizar lo que dice la Ley 14.984 sobre que “el incremento del gasto corriente primario no puede superar la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC), en el caso de nuestro Municipio, tanto los ejercicios 2016 como 2017 tuvieron cierre superavitarios, con un claro incremento en el gasto de capital, dado la inversión en maquinarias como en obra pública.
Que, sin perjuicio de ello el Departamento Ejecutivo Municipal de Mercedes no desprecia ningún tipo de régimen de control ni de transparencia de sus actos de gobierno, para lo cual ha tomado del texto de la ley, y ha refrendado por decreto, asumir aquellas herramientas que fueron expresadas de la ley 14.984 que se vinculan con la publicidad y proyecciones del rumbo económico municipal.
Por todo lo expuesto, el SEÑOR INTENDENTE MUNICIPAL, en uso de las facultades legales que le son propias,
D E C R E T A:
Artículo 1º.- Vétase la Ordenanza Nº 8036/18 (Artículo 108 inciso 2º de la Ley Orgánica de las Municipalidades-Decreto Nº 6769/58), sancionada por el Concejo Deliberante en su sesión ordinaria del día 28 de mayo de 2018, expediente Nº 618/18.
Artículo 2º.- Regístrese. Comuníquese. Dése al Digesto General. Fecho, archívese.
DECRETO Nº826